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地方财政存量资金的成因及应对建议

  通过2015年地方盘活财政存量资金专项检查,反映出地方财政存量资金数额较大,地方自主上报数据不准确等问题,影响财政的统筹科学管理,不利于财政资金效率的发挥。对此,我们总结分析了问题的成因,并提出若干应对建议。

  一、问题的成因

  (一)存量资金规模较大的原因。

  1.财政管理的指导思想偏于“有备无患”,省级财政为了增加财政保障能力,逐年积蓄机动财力。

  省级财力主要来源依靠省级直属企业上缴收入和中央财政均衡性财力转移支付补助收入,导致省级财政可支配财力相对有限。为了提高省级财政综合保障能力,省财政在分配下达年度预算计划时,都要留出一定数额资金作为机动财力待分配。经过多年积累,各类结转结余资金的规模不断扩大。

  2.预算编制不够科学合理,导致实际执行时难以到位。

  主要是财政部门在预算编制时没有充分考虑项目的客观情况,表现为以下几个方面:一是给不具备实施条件的项目安排了预算资金而无法执行;二是没有充分考虑项目工程进度在一年预算中安排多年支出,按项目进度当前无需动用;三是部分预算编制粗放,没有细化到具体项目致使预算无法执行;四是项目预算明显大于实际需求,有的项目已经完工,但安排预算实际上无法支出而形成结余。五是上级转移支付资金没有及时分配而形成结余。

  3.因主观或客观原因,造成非税收入应缴未缴国库,滞留过渡账户,形成无法有效统筹管理的财政资金。

  4.地方政府通过财政专户,用于存放延期项目的资金,这部分资金通常游离在统计数据之外,也影响政府对本级财政资金收支情况的分析判断。

  5.机动财力安排规模过大,年底无法支出形成结余。各级财政部门为了应对无法预计的支出,一般会在年初预算时留存部分财力以便应付突发情况,当财政部门预留的财政资金数额超过实际所需,容易导致年底突击花钱或形成大量结余的情况。

  6.国库集中支付改革不彻底,财政存量资金滞留部门。国库集中支付改革尚未全面完成,仍存有部分预算单位或部分预算项目在国库集中支付范围以外,易造成财政资金在预算单位沉淀。

  7.财政部门对所属预算单位财政存量资金的清理、盘活力度不足。部分预算单位存在历年滚存形成的财政存量资金,财政部门对这部分资金的盘活力度不足;同时,清理财政存量资金必然会影响到部门的利益,所以部分预算单位持消极态度,个别单位甚至有抵触情绪,会加大清理难度。

  8.财政借款清理工作不及时,导致存量资金账面大于实际。国家规范和控制地方融资平台融资行为后部分地方政府融资平台由于需要归还银行货款而自身现金流不足、续建或新开工项目需要大量建设资金又无法从金融机构融资,从而从财政借款,有的甚至无法归还,将金融风险转移给财政。部分老国有企业社会负担太重,企业转型升级和企业破产安置人员所需资金向财政部门借款,借款后又无能力偿还,长期拖欠未及时清理核销,从而导致财政存量资金出现账面结转结余数额与实际存量存在一定差额。

  9.各级财政对预算稳定调节基金、预算周转金的提取比例较高。

  10.财政信息化管理水平不高。预算指标管理系统目前不能完整、准确反映历年以来转移支付(含一般转移支付和专项转移支付)全部明细项目的指标分配、结余情况。再用管理系统只能反映各单独年度期间实际分配指标项目的情况(因各年度间不能衔接和自动结转,现有数据还会存在错误),给检查工作带来很大困难;同时,当地各级非税收入缴交国库的账务处理还由人工完成,尚未实现系统自行划转,一方面繁重的人工操作易产生差错,另一方面影响财政收入缴库的时间和效率。

  (二)上报数据不实的原因。

  1.省、地市、县财政部门及所属预算单位填报口径不统一,缺少统一规范,未能做到数据填报准确有序。

  2.部分预算单位对清理盘活财政存量资金重视程度不足,或具体经办人员责任心不强,未严格按要求填报数据,造成数据不实。

  3.本次盘活地方财政存量资金工作,时间紧、任务重,一方面在检查工作期间各级财政部门上年度财政总决算并未最终确定,给数据报送和检查带来一定影响;另一方面地方各级财政部门因工作失误造成的漏报、错报情况也的确存在。

  4.个别单位和部门的经办人员和主管领导职责不清,纪律意识、规矩意识不足,人为调整、瞒报数据。

  二、应对建议

  为了有效盘活地方财政存量资金,控制和减少新增财政存量,提出有关应对建议。

  (一)先治标,及时合理盘活现有存量资金。

  1.摸清底数分类处理,提高盘活财政存量资金效率。

  (1)对年初预算已经安排预算的项目,要尽快启动项目,按进度加快预算支出。对超过规定期限仍未落实到部门和单位的预算要及时落实到预算执行主体尽快开始执行。对上级转移支付资金要及时落实转移支付给下级财政以便及时执行。

  (2)对预计当年能够执行完毕的结余结转项目,要督促加快预算执行进度;对执行进度缓慢、预计年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目,要及时调整用于其他支出项目;对经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的,要尽快将资金收回总预算统筹安排;

  (3)全面清理地方财政各类出借款项,该收回的收回,确实无法收回的按程序及时核销,今后杜绝有关行为。

  (4)上级财政对下级财政的转移支付预算以下级财政实有财政存量资金情况为参考;各级财政对本级预算单位的部门预算以各单位实际财政存量资金情况为参考,在严格控制存量资金增量的前提下,逐步有序消化存量。

  (5)对各种财政专户中的结存资金,除社保基金预算、国有资本经营预算、政府性基金预算所涉及资金外,一并收回国库,纳入本级财政统一管理,统筹使用,尽快盘活消化。

  对预算单位的实有资金账户,积极做好清理撤并工作,原有已拨付预算单位实有账户的资金,要加大支付力度,在资金支付完毕后,符合撤销条件的实有资金账户坚决予以撤销。

  (二)重治本,科学有效管理和控制财政存量资金。

  1.不断加强预算管理。

  逐步做到预算编制真实可靠、预算执行合理有序、预算监督严格有效。未来应强化预算编报及预算审批的质量:对于多年实施的项目要科学编制项目滚动预算按进度安排年度支出预算,切实提高预算编制的准确性;细化预算编制管理,凡应细化的预算支出,年初都要细化编制到使用单位和项目,提高预算资金年初分配的到位率和预算的可执行性;根据实际需要安排预算资金,改变过去那种主要依靠往年基数来编制来年预算的做法;压缩专项转移支付项目,扩大一般性转移支付规模;严格控制预留财政资金规模,科学测算国库留底资金规模,合理确定预算稳定调节基金和预算周转金提取比例。

  真正落实好、执行好财政存量资金情况定期反馈制度,以财政存量资金情况作为预算审批的重要参考。

  2.清理整顿财政专户。

  继续巩固清理整顿财政专户成果,进一步精简压缩财政专户数量,强化财政专户结余资金管理,减少财政专户存放财政资金规模。

  3.完成国库集中支付改革。

  财政部门应将除特殊部门、特殊项目以外的所有预算单位和预算项目都纳入国库集中支付范围。与此同时,财政部门要做好国库集中支付的配套工作,调整完善支付流程,做到各类资金支出的高效、及时。

  4.集中、统一建设并维护各级财政的信息化系统。

  建议统一组织建设各级财政的信息化系统。真正做到上下级财政之间、财政部门不同业务部门之间、财政部门与预算单位之间、财政专员办与财政部和地方财政部门之间各类信息能实时互联互通。

  对尚未实现非税收入自动划转的地区,限定完成时限,通过信息系统建设,最终做到各类非税收入自动划转,自动记账,实时监控,从源头杜绝地方人为调整财政收入。

  5.推进非税收入征管。

  对具备直接缴库条件的非税收入应采取直接缴库方式,控制和压缩非税收入过渡户的数量。

  6.进一步严肃财经纪律。适时开展针对财政部门和财政预算单位的会计信息质量检查工作,严格依照会计法、财政违法行为处罚处分条例等法律法规执法肃纪。

  7.将财政资金绩效评审与预算编制挂钩,作为考核地方政府与部门财政管理水平的重要内容,实行奖励与问责制度。

  (三)加强法规、政策宣传普及工作。

  加大财政、会计基础知识的宣传、教育、培训力度,普及财经(财政、会计、账户等方面)基本法律法规知识,使各地区、各单位主要负责人明确岗位职责和法律责任,早打预防针,使其充分知晓违规行为的严重性和后果。

  (四)进一步做好国库现金管理工作。

  国库现金管理是未来盘活财政存量资金的重中之重。要科学测算国库库底资金的合理额度,在保证资金安全的前提下,对库底资金进行市场化操作,以盘活存量资金,增加财政资金收益。

  (五)重视流动性风险防控。

  盘活财政存量资金要注意和防止流动性风险。被盘活的大量财政存量资金一旦短期释放,会显著增加经济中的流动性,应关注对社会经济秩序造成的影响,在盘活财政存量资金的过程中,保持与央行的有效沟通。


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